A proposta de alteração do regime da acção executiva vem no seguimento das concepções que hoje em dia parecem estar em voga, segundo as quais a melhor justiça é a que se faz fora dos Tribunais. O actual sistema da acção executiva parece vir desmentir esta concepção. A execução hoje em dia corre fora dos Tribunais, mas, mesmo assim, o sistema funciona pior do que antes da reforma. Presumindo que o legislador está bem informado acerca das razões da inoperância do actual regime (que nada têm a ver com o facto de existir ainda algum controle jurisdicional), a aposta em levá-lo às últimas consequências só pode significar uma opção política no sentido de esvaziar os Tribunais das suas competências, sacrificando os direitos dos cidadãos, que têm direito a uma justiça que, para além de célere, tem essencialmente que ser aplicada por juízes isentos, imparciais e, fundamentalmente, independentes dos vários poderes que existem na sociedade, sejam eles políticos, sociais, culturais ou económicos.

A ACÇÃO EXECUTIVA

POR JORGE ESTEVES
Juiz de Direito

A acção executiva é, indubitavelmente, um dos basilares de qualquer sistema jurídico. A sua eficácia é uma das mais importantes condições para a confiança dos agentes económicos e, em geral, é um dos elementos fundamentais que contribui para a confiança dos cidadãos na justiça e nas instituições, maxime, nos Tribunais. É por via da acção executiva que os direitos, muitos deles já declarados por sentença transitada em julgado, se tornam efectivos.

Desde inícios da década de oitenta que se tem vindo a assistir a uma progressiva deterioração da eficácia da acção executiva. O tempo médio de duração das acções tem vindo, sucessivamente, a aumentar, a ineficácia do sistema acentua-se, de tal modo que essa ineficácia é voz corrente e muitos já contam com ela, nomeadamente os devedores, minando a confiança dos cidadãos e das empresas no sistema de justiça. A própria imagem de ineficácia do sistema, alimenta a ineficácia do sistema, na medida em que essa imagem é indutora do incumprimento das obrigações, o que tem necessariamente como consequência o aumento do número das acções executivas, o que, por sua vez, torna o sistema mais inoperante.

Em 2003 entrou em vigor a chamada Reforma da Acção Executiva, cuja principal inovação foi a criação da figura do solicitador de execução, que passou a ser o dominus do processo executivo, cabendo-lhe efectuar todos os actos do processo: citação, penhora, convocação de credores, venda, para citar os mais importantes.

Podemos afirmar que é sentimento generalizado junto dos profissionais forenses que a Reforma de 2003 não só não resolveu o problema fundamental que até então se faziam sentir e que era o da excessiva morosidade, como em muitas comarcas do país, principalmente nos grandes centros urbanos, essa morosidade aumentou.

Os bloqueios da acção executiva têm sido, indiscutivelmente, uma das principais causas do descrédito dos cidadãos na justiça. Não obstante a acção executiva estar, no que respeita aos actos mais importantes, nas mãos dos solicitadores de execução, o que é certo é que os cidadãos continuam a atribuir aos Tribunais uma culpa que, de forma alguma, lhes pode ser assacada. Já antes da reforma, quando a execução corria integralmente nos Tribunais, a ineficácia da acção executiva derivava da falta de meios humanos e materiais que a Administração deveria ter posto à disposição dos Tribunais, coisa que nunca fez, tendo antes ido pelo caminho mais fácil de alterar a lei, como se o problema estivesse aí, sem alterar as estruturas de que depende a eficácia da execução.

Passados cerca de cinco anos sobre a entrada em vigor da Reforma avizinha-se uma nova alteração ao regime da acção executiva, tendo o Governo já apresentado para discussão pública um Projecto de Decreto-Lei Autorizado que altera o regime da acção executiva.

Olhando para os vários sistemas de execução vigentes na Europa, podemos ter os seguintes modelos quanto à forma como o processo executivo é tramitado e à entidade competente para o fazer:
- o modelo jurisdicional;
- o modelo extra-judicial;
- o modelo misto;
- o modelo administrativo.

O modelo jurisdicional baseia-se no princípio de que a acção executiva deve ser tramitada nos Tribunais Judiciais, cabendo aos funcionários judiciais a respectiva tramitação e a prática dos actos que se relacionam com a esfera patrimonial do executado, maxime a penhora, tudo sob a orientação do Juiz, a quem cabe também, naturalmente, a resolução de todas as questões de natureza declarativa ou não declarativa (mero expediente, requerimentos avulsos das partes ou de terceiros) que o processo suscite.

O modelo extra-judicial assenta na actuação de um agente, que geralmente é um profissional liberal, mas com um estatuto próprio para o exercício das funções no âmbito da acção executiva, a quem cabe a realização de todos os actos típicos da execução, como as citações e notificações, penhoras, vendas, graduação de créditos. A intervenção do Juiz está reservada para situações em que existe um conflito e, em especial, para a apreciação de questões incidentais de natureza declarativa. A própria execução não é tramitada no Tribunal, sendo o processo a ele remetido unicamente no caso de ser necessário para apreciação das questões da competência do Juiz. Este é o sistema que vigora em França, sendo o agente de execução designado de Huissier de Justice.

O modelo misto é, como o próprio nome indicia, uma mistura dos dois anteriores sistemas, sendo o processo tramitado no Tribunal, sob a orientação do Juiz, mas a prática dos actos que no sistema judicial cabem ao funcionário judicial, são, neste modelo, da competência de um agente de execução, que acaba por ter competências mais alargadas, pois pode, e deve, levar a efeito uma série de actos sem dependência de despacho prévio do Juiz, podendo até apreciar e decidir questões que lhe sejam apresentadas pelas partes.

O modelo administrativo é semelhante ao modelo extra-judicial. A execução é tramitada fora do Tribunal, mas, em vez de ser um profissional liberal com estatuto próprio para o exercício das funções a realizar os actos típicos do processo, a execução é tramitada numa entidade administrativa, por funcionários públicos, sendo o processo igualmente remetido a Tribunal para a apreciação das questões da competência do Juiz. Este é o sistema que vigora nos Países Nórdicos.

Fazendo uma análise dos vários regimes da acção executiva desde o período anterior à reforma de 2003 até ao presente, tendo já em conta o novo regime que consta do Projecto de Decreto-Lei Autorizado que foi apresentado pelo Governo para discussão pública, temos que antes da reforma de 2003 o sistema vigente era o sistema jurisdicional. Os bloqueios que existiam não podiam, contudo, ser imputados aos Tribunais. De facto, as causas da morosidade na tramitação do processo executivo radicavam na falta de meios, humanos e materiais (mais funcionários judiciais e depósitos públicos para os bens penhorados), e também no excessivo número de acções executivas pendentes, existindo até situações absurdas, como aquelas em que, apesar de o próprio exequente saber que a execução não iria ter qualquer sucesso, era obrigado a intentá-la por razões fiscais, pois só dessa forma conseguia recuperar o IVA que havia sido pago na altura da emissão da factura (uma acção que desde o início estava condenada ao fracasso, era intentada, tramitada, introduzida no sistema, contribuindo desnecessariamente para a sua inoperância).

A reforma de 2003 veio adoptar o sistema misto, criando a figura do solicitador de execução, a quem passou a caber a prática dos actos típicos da execução. No pensamento do legislador estaria a ideia de que este novo modelo resolveria o problema da morosidade, provavelmente por julgar que a morosidade tinha a sua causa no facto de o processo executivo ser tramitado no Tribunal. Mas a retirada parcial da execução do Tribunal terá também sido uma opção política, talvez por razões financeiras, pois desse modo evitar-se-ia o investimento nos tais meios humanos e materiais. Ora, uma vez que, como se referiu, a morosidade não estava, de forma alguma, relacionada com a tramitação jurisdicional da acção executiva, é óbvio que o remédio não serviu de maneira nenhuma para curar a doença. Serviu unicamente para resolver o segundo objectivo apontado, o financeiro, o que foi conseguido à custa das partes, principalmente dos exequentes, que ficaram onerados com mais despesas e encargos, pois actualmente as despesas e remunerações cobradas pelos solicitadores de execução são muito elevadas (o que tem constituído um factor desincentivador da instauração de acções executivas). E porque se continuou sem meios materiais (não foram criados depósitos para os bens penhorados) e sem meios humanos (os solicitadores de execução são manifestamente poucos para o números de processos pendentes), o problema não só se manteve, como se agravou, até se chegar ao ponto de a acção executiva, em algumas comarcas, estar simplesmente paralisada.

E, para além de todos estes aspectos, perdeu-se, no actual regime, grande parte do rigor que no sistema anterior existia a nível das citações e notificações (que eram realizadas pelos funcionários judiciais e davam mais garantias quanto à defesa dos direitos dos executados), muitos vezes fruto de alguma inexperiência e falta de conhecimentos dos solicitadores de execução. Ou seja, com o actual sistema sacrificaram-se garantias e direitos processuais dos executados, sem que, no entanto, tal tivesse significado um ganho em termos de eficácia.

O novo regime da acção executiva proposto pelo Governo pretende adoptar o sistema extra-judicial. A execução é remetida a Tribunal, mas é logo encaminhada para o solicitador de execução, sem que haja autuação, cabendo-lhe decidir se deve ou não remeter o processo ao Juiz, nomeadamente nos casos em que há lugar ao despacho liminar. O solicitador de execução passa a ficar na dependência do exequente, sendo por ele livremente destituído. Aumentam-se as competências do solicitador de execução, cabendo-lhe apreciar requerimentos das partes, nomeadamente o requerimento do executado para diminuição ou isenção da parte penhorável do salário. Pretende-se aumentar o número de solicitadores de execução, permitindo-se o acesso à profissão de advogados. Ou seja, o regime proposto constitui a evolução do actual sistema para a finalidade última da "extrajudicialização" da execução. Esta finalidade é levada ao extremo de se prever a criação de "centros de arbitragem voluntária com competência para a resolução de litígios resultantes do processo de execução e para a realização das diligências de execução previstas na lei" (artº 10º do Projecto de Decreto-Lei Autorizado). Temos aqui consagrado a criação de Tribunais privados para o processo executivo, o que se afigura anómalo. Por um lado, os Tribunais arbitrais só fazem sentido para a resolução de conflitos de interesses, naturalmente de natureza declarativa, e, por outro lado, consagrando-se o princípio de que a execução corre fora dos Tribunais Judiciais, parece que, tratando-se de Tribunais arbitrais, o processo já pode correr termos nesses Tribunais, prevendo-se que "nos processos de execução submetidos ao centro de arbitragem, os actos do processo de execução da competência do agente de execução podem ser a competência do próprio centro de arbitragem ou de agentes de execução" (artº 13º/2 do Projecto de Decreto-Lei Autorizado), o que é absolutamente contraditório.

Este novo regime da acção executiva consagra, a meu ver, um modelo que, para o nosso país, se afigura pouco adequado. Uma das críticas que é feita ao actual regime é exactamente o facto de permitir que a actuação do solicitador de execução seja feita com pouco controlo, o que permite não só desleixo e inércia, mas também abusos, nomeadamente quanto à penhora de bens, existindo vários casos em que penhoraram imóveis de elevado valor para pagamento de dívidas de algumas centenas de euros. Daí que o controlo do Juiz, pelo menos até a figura do solicitador de execução estar sedimentada na sociedade e passar a existir mais rigor na actuação e na selecção desses profissionais, se revela essencial. Acresce que me parece igualmente que o regime proposto pelo Governo contém soluções que se afiguram inconstitucionais, nomeadamente a possibilidade de o solicitador de execução apreciar requerimentos das partes que envolvem um litígio, por violação do princípio da reserva de juiz. Também a criação de Tribunais arbitrais para a prática de actos típicos do processo executivo viola a norma constitucional que apenas permite a criação desses Tribunais para a resolução de conflitos de natureza material (os Tribunais arbitrais só existem para declarar o direito, não para o aplicar de forma coercitiva).

JORGE ESTEVES, JUIZ DE DIREITO | JUSTIÇA INDEPENDENTE | 02.11.2008
Texto de opinião apresentado no sítio do "Fórum Permanente Justiça Independente"

Comentarios (15)

... : Miro Esta gente do Governo Faz coisas desmioladas Em vez de emendar a mão Insiste nas bacoradas Gostava que o meu País Andasse bem governado Que só metesse o nariz Quem fosse bem informado E p´ra não ter mais inferno Na acção executiva Cale a voz legislativa Esta gente do Governo Deixando a coisa p´ró ano Nova equipa a governar Talvez findasse este engano Na função de legislar Pois as reformas passadas Denotam bem que esta gente Ao levar outra p´rá frente Faz coisas desmioladas Insistem sempre no erro Por causa da maioria E se fossem p´ró desterro Perderiam a mania De ´stragar a execução Mas não prevejo maneira Pois persistem na asneira Em vez de emendar a mão Será bem má a reforma Não tem jeito no País Publiquem antes a norma Que devolva ao juiz As competências passadas É melhor que o que prevejo Mas esta equipa que vejo Insiste nas bacoradas 03.Novembro.2008 ... : Suum Cuique Tribuere Dos 23 anoas d eMagistratura Judicial, sos últimos sete somente tramitei acções executivas neste último. Daí que tenha sido uma surpresa quasi absoluta constatar o estado a que a acção executiva chegou (antes, ia ouvindo aqui e ali...). Pelo que me arrisco a sustentar que a este regime que não é carne nem peixe tudo é preferível, incluindo a completa desjurisdicialização da acção executiva. É que isso teria um mérito, ainda que, estou em crer, fosse só esse: mostrava aos cidadãos porque as coisas estão tão mal. Mas, note-se, nem na secção central deveriam entrar os processos em causa, devendo o legislador prever outro lugar onde. Nem que fosse na Delegação da Câmara dos Solicitadores ou mesmo na Ordem dos Advogados e ficando bem claro que o Juiz nada tinha que ver com ela (estou a excepcionar, naturalmente, as graduações de créditos e embargos; já as reclamações, deveriam ser recorríveis hierarquicamente e só da decisão do Prewsidente da CS ou do Bastonário da OA poderia caber recurso jurisdicional). 03.Novembro.2008 ... : Pako Pergunto: não ajudaria em muito a esta acção executiva a atribuição de competência executiva aos advogados sem qualquer necessidade de estágio com um solicitador de execução? 03.Novembro.2008 ... : manuel soares Que a reforma da acção executiva foi mal feita e criou mais problemas do que os que resolveu e que é preciso fazer qualquer, estamos todos de acordo. Agora, daí até algum governo apagar a reforma e fazer regressar o sistema ao que era antes (como penso que alguns juízes desejam), é que vai uma grande diferença. Até porque, se bem nos lembrarmos, o que havia antes não servia bem os cidadãos e massificava a função dos juízes com desnecessário trabalho burocrático. Também tenho algumas dúvidas sobre as soluções desta reforma que se anuncia. Mas quanto a mim a orientação geral é correcta. Para fora dos tribunais tudo o que seja palha administrativa e burocrática, reservando para os juízes apenas o que é litigioso e jurisdicional. E a reforma trás, pelo menos, uma vantagem imediata, que é retirar da esfera de responsabilidade do tribunal umas centenas de milhares de processos que só lá estão a fazer número e que em boa verdade os juízes não têm possibilidade de controlar. Essa clarificação é precisa, pois o que não tem sentido é que o credor que espera anos a fio para executar uma sentença culpe o tribunal por uma demora que resulta de outros factores e responsabilidades. 03.Novembro.2008 ... : Raquel Prata Não sei se viram uma recente reportagem da SIC sobre penhoras e despejos, em que o Sr. Solicitador, entrando na casa de um executado, dizia: "...eu venho aqui por ordem do Tribunal, foi o Tribunal que me mandou...". 04.Novembro.2008 ... : Xq A Raquel Prata, Sim, foi o Tribunal que o mandou quando lhe ordenou que procedesse à penhora sem citação prévia do executado (ou após decurso do prazo de oposição, ou de julgar a mesma improcedente). Sim, as penhoras são todas elas ordenadas pelo Tribunal quando remete o processo ao Solicitador com ordem expressa para que proceda à penhora (às diligências de penhora, leia-se). O que sucede é que o Solicitador pode escolher quais os bens a penhorar, ou penhorar os que encontrar. Mas qualquer penhora que ele faça é ordenada pelo Tribunal, salvo se exceder os limites à penhora impostos no CPC. O que não parece ter sido o caso. A apreensão de bens das pessoas para ressarcimento de créditos ou entrega ao seu titular são funções do Estado, que nos termos da lei delega essa função nos Solicitadores de Execução (daqui a uns tempos noutra figura qualquer), através da ordem para que proceda à penhora, ordem essa que provém sempre do Tribunal. E para que o particular saiba da importância do assunto, sobretudo quando fica fiel depositário dos bens, ou privado deles, deve saber que quem ordenou foi um tribunal e não um agente privado (embora a pertinência e conveniência da diligência fique a seu cargo), que não pode deixar de efectuar a penhora, sob pena de incorrer em denengação de justiça, responsabilidade disciplinar e condenação em multa no próprio processo. 04.Novembro.2008 ... : Nuno Xq O senhor manifestamente ignora as matérias sobre que escreveu Não, não foi o Tribunal que ordenou. O tribunal não determinou qualquer penhora, nem aferiu previamente da sua legalidade. tanto, é assim que depois de realizada a penhora, algumas por serem manifestamente ilegais, os Tribunais têm determinado o seu imediato levantamento. Por opção do legislador (o que é diferente do Tribunal), a lei permite que o solicitador inicie as diligências de penhora, sem ordem judicial Já agora, a reforma de 2003 falhou de uma forma estrondosa e clamorosa. Onerando e quadriplicando o trabalho dos juizes, introduzindo inusitados factores de bloqueio. Por outro lado, deveria ser inaceitável aos olhos de um juiz assistir à extinção dos Tribunais em mais de 97% das acções executivas onde se gerem interesses tão sensíveis, tendo os Tribunais assistido, nesta acção executiva reformada, de forma massiva, aos abusos massificados por parte dos solicitadores, quer promovendo penhoras e citações ilegais, quer debitando honorários excessivos e sem fundamento legal, quer imobilizando os autos . De que serve o esforço garantistico densa e trabalhosamente promovido pelo juiz processo declarativo, para depois ser totalmente desbaratado num processo executivo, onde o juiz inexiste nas questões jurisdicionais mais sensíveis como a penhora, a venda (onde as oposições são na ordem de 1%, precisamente por o executado ser um cidadão ausente, mas na mesma titular de direitos [até agora garantidos por um juiz]) É desconfortável a posição do Dr.Manuel Ramos. 04.Novembro.2008 ... : Suum Cuique Tribuere É claro, Caro Nuno, foi distração. A não ser que a penhora decorra no processo do trabalho, pois aí as coisas são diferentes.... 04.Novembro.2008 ... : mulher de césar ... estar 8 meses à espera que o tribunal despache um simples pedido de levantamento de sigilo bancário??? O fraque é mais rápido. Infelizmente é a realidade que temos... 04.Novembro.2008 ... : Nuno mulher de um césar mulherengo estar 8 meses à espera que o tribunal despache um simples pedido de levantamento de sigilo bancário, não é de todo a regra, e poderá eventualmente acontecer nos juizos de execução em Lisboa, nos casos em que as secções estão afundadas e demoram a juntar o requerimento do solicitador ao processo e a conclui-lo ao juiz. Agora o que nunca se assistiu nas execuções, como agora se assiste, é a penhora apenas se consumar ao fim de um ou dois anos, quando anteriormente num mês ou dois se realizava (havendo bens). A realidade é indisfarçável, basta consultar os autos da reforma, e a acção executiva anterior (que sendo boa, ainda podia ser melhor se tivesse sido modernizada). Nesta execução nova, não há virtude, nem qualquer mulher honrada, apenas demoras insuportáveis que se provocaram nos autos; os excessos trazidos pelos abusos compulsivos do agente de execução que o juiz a todo o momento tem de por cobro. E um excesso de trabalho cometido aos juizes, totalmente intolerável Muito francament esta reforma falida só tem um caminho. Caixote do lixo 05.Novembro.2008 ... : Alberto Ruço O poder político decidiu alterar o modelo da acção executiva deslocando a generalidade dos actos processuais do tribunal para a esfera do agente de execução ( solicitador). Terá querido ganhar meios humanos utilizando-os noutras actividades judiciárias e diminuir custos. Foi substituída toda a «máquina» judiciária que cobria a totalidade do território e já tinha todo um saber fazer enraizado e automatizado. Ora, substituir esta «máquina» por outra, de forma abrupta, dificilmente poderia ser feito com eficácia e sem prejuízos. Só uma mudança gradual, se fosse viável, os poderia evitar. Porém, o que está feito está feito; uma vez que a opção foi posta em prática, já não se poderá voltar a trás porque os prejuízos ainda poderiam ser maiores. Só resta apoiar o que existe e melhorá-lo. 05.Novembro.2008 ... : WAM É preciso distinguir duas coisas importantes, que alguns dos comentadores não o tem feito. Na acção executiva existem 2 vectores. Um vector meremente executivo e um vector jurisdicional. Aquele 1º vector deve-se ao facto de (na maior parte dos casos) haver já uma decisão judicial que pôs termos a um litígio e que determinou uma obrigação, obrigação essa que vem a ser posteriormente executada. Mas no cumprimento dos tramites executivos, podem surgir diversas questões jurisdicionais, que nunca poderão ficar na livre disponibilidade do agente de execução ou de qualquer outra figura, por configurarem um litígio "ex novo" que ainda não foi decidido. Agora no meio termo, ou seja, em todas as situações não meramente executivas ou em todas as questões em que não coloque direitos fundamentais dos cidadãos, dever-se à contar com a figura do agente de execução, sendo certo que esta deverá ser avaliada sempre por um juiz quando alguma das partes assim o requeira fundamentadamente porque, afinal de contas, o solicitador é um profissional liberal que actua sob vestes privadas. 06.Novembro.2008 ... : Napoleão Bonaparte Efectivamente em todas as profissões existem bons e maus profissionais. Terá é de haver bom senso e regular o que tem de ser regulado. Prepotentes, arrogantes e incompetentes, existem por todo o lado. Alguns, talvez devessem deixar o que fazem, porque não estão preparados. Talvez um dos problemas é que cerca de 90% dos processos executivos estarem em 7 ou 8 escritórios de Lisboa. Mas se foram os exequentes que os indicaram, de que se queixam agora? Sei de casos de solicitadores de execução que estão a deixar a profissão por não terem trabalho. Por outro lado, tenho medo da entrada dos advogados na acção executiva, porque não vão ser os que tem alguma experiência e bom senso, que vão para as execuções, e esses seriam bem vindos, mas sim os novos que pouco trabalho tem, falta-lhes experiência, tarimba... Há um caso de uma advogada que ao saber da insolvência, vendeu o bem penhorado, a uma outra empresa do exequente, e leva um requerimento ao tribunal, devidamente assinado pelo exequente, com a sua assinatura reconhecia por si, na qual informava o tribunal, que tinha procedido à venda do bem, e que meramente à cautela informava o tribunal que se fosse necessário o dinheiro estava à disposição do tribunal. Escusado será dizer que o administrador da insolvência, participou ou MP. É gente desta que eu tenho medo nas execuções. Mas gente desta, também há nas magistraturas, nos solicitadores, nos advogados e nos funcionários. Talvez o que falta, seja o bom senso e a colaboração. Mas enfim, quem se queixa dos atrasos, primeiro veja quem nomeia. 06.Novembro.2008 ... : mulher de césar Querem casos? Então cá vai um: uma solicitadora que perante a inexperiencia e amedrontamento da executada e respectiva mãe (que nem sequer era sujeito processual) penhora uns bens de pouca monta, redige logo no auto de penhora a dação em cumprimento desses bens ao exequente, pelo montante que entende justo, reduz a quantia exequenda nessa medida e faz um acordo de pagamento em prestações suaves do restante em que a mãe fica como fiadora da executada (filha), tudo isto na presença do advogado do exequente. E tudo isto reduzido a escrito no auto de penhora que vai para ao processo. Alguém se importou com estas ilegalidades? Esta gentalha faz falta à administração da justiça? 07.Novembro.2008 ... : pra mulher de césar Infelizmente como disse atrás, existem bons e maus profissionais em todas as classes. Há muitos SE que não tem condições para exercer esta profissão. E mais lhe digo que há dirigentes da própria Câmara dos Solicitadores que não estão lá para servir, mas sim para se servirem. A prova é que eu já intentei alguns processos disciplinares contra dirigentes, que também não andam, e vamos ficar por aqui. Quanto à "gentalha" o senhor(a) perdeu toda a razão, pois sé é jurista, esqueceu-se de vários princípios. Penso que não havia necessidade de partir para a ofensa, olhe para o espelho e veja a quantidade de condenados na sua classe. 09.Novembro.2008

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